Анна Севортьян

Словосочетание «третий сектор» пока не относится к разряду общеупотребительных и общепонятных. Тем не менее, в последние годы в России развитие неправительственных некоммерческих организаций (НКО), а именно они составляют «третий сектор», идет достаточно бурно. И хотя о действенности экономико-политических реформ в стране можно серьезно спорить, появление тысяч и сотен тысяч НКО, несомненно, свидетельствует о прогрессе демократии.
Некоммерческие организации, или третий сектор, получили свой “порядковый номер” по времени появления и степени влияния на общество. Первым, естественно, стало государство, а вторым - бизнес, свободное предпринимательство. И хотя этот “общественный треугольник” не скоро еще станет “равнобедренным”, сам факт его появления и признания - уже достижение. Ведь всего 15 лет назад многие государства в Европе и Азии придерживались “односекторного” мировоззрения. Активность граждан существовала в отведенных ей “свыше” рамках либо должна была направляться на благо госсистемы. Тем не менее, такой порядок продержался сравнительно недолго.
Для России “раскрепощение” наступило в 1987-1988 годах, когда возникли первые гражданские организации. В тот момент их было всего 30-40 (Докладная записка “Вклад некоммерческих организаций в социально-экономическое развитие России”. - Центр развития демократии и прав человека, 1999), однако счет скоро пошел на сотни - традиция добровольных благотворительных объединений пережила советские времена. На 1 января 2000 года в стране насчитывалось 484 тыс. 949 НКО (Данные Госкомстата на 1 января 2000 года, предоставлены по запросу). Из них общественных и религиозных организаций - более 144 тыс., потребительских обществ и учреждений потребкооперации - более 74 тыс., фондов - свыше 17 тыс. и еще около 40 тыс. других видов организаций (остальное приходится на долю государственных, в том числе и муниципальных учреждений).
Конечно, не все НКО, имеющие официальный статус, реально работают. Но, согласно прошлогоднему исследованию Центра развития демократии и прав человека, “ядро” третьего сектора составляют не менее 25% НКО, поименованных в списках Минюста. Причем к сектору, как правило, не принадлежат политические общественные объединения, партии, профсоюзы и религиозные организации, кооперативы и пр. Цель некоммерческих организаций - реализация социальных проектов, улучшение ситуации и демократизация общества, а не борьба за власть или финансовые выгоды.
“Разница между секторами - лишь в принципах функционирования. Если деятельность в государственном секторе осуществляется на основе бюрократических, а в бизнесе - рыночных механизмов, то третий сектор действует на основе добровольности, свободы творчества и самореализации его участников”, - разъясняет исследователь Елена Белокурова (“Международная экономика и международные отношения”, 1998, № 10, с. 42-50). Поэтому деятельность НКО часто не имеет аналогов ни в государственном, ни в частном секторе. Сфера ее простирается от непосредственной помощи социально уязвимым группам населения, развития образования, научных технологий, спорта, досуга, сохранения традиций и культуры многонационального общества до миротворчества, разрешения межнациональных конфликтов, защиты прав и окружающей среды, нормализации международных отношений, “социального” законотворчества и т.д.
Во всех тематических “подразделениях” существуют сильные организации, однако развитие их очень разнится в субъектах Федерации (Индекс развития НКО-2000, Агентство США по международному развитию, сентябрь 2000), полагают исследователи. От “продвинутых” НКО, обладающих первоклассными организационными, техническими, финансовыми, информационными и профессиональными ресурсами, до крохотных волонтерских групп, работающих нередко на свои же собственные сбережения. Большинство же активных НКО, вне зависимости от численности, расположены в урбанизированных территориях. Неравномерность распределения НКО подчас действительно сильна: если в Москве их насчитывается свыше 20 тыс., то в Эвенкийском автономном округе - всего 168. Тем не менее, не подозревая о существовании сподвижников, за тысячи километров друг от друга, НКО делают общее дело и строят общую демократию.
“Пять лет назад в России третий сектор был гораздо слабее: работало несколько десятков организаций, инициативных групп, объединений, - считает директор открывшейся месяц назад программы поддержки “ПроНКО” (Программа “ПроНКО” направлена на развитие третьего сектора и поддерживается Международной программой исследований и обменов (АЙРЕКС)). Ал Диси. - Теперь правомерно говорить о достаточно сильном, динамично развивающемся сообществе, способном влиять на региональное и федеральное законодательство, стимулировать филантропию. Ему есть куда расти” (Информационный выпуск Агентства социальной информации № 37 (299), 2000). Пусть вам не покажется странным, что эти слова произносит американец. Несмотря на то, что общественные организации существуют сегодня в большинстве государств, а опыт их был заимствован отечественным третьим сектором, Соединенные Штаты были первой страной, провозгласившей НКО “субстратом демократии”.
Вот как описывает это явление Алексис де Токвиль в своем классическом труде “Демократия в Америке” (Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. - М., Прогресс, 1992): “Опасность тирании с наступлением равенства возрастает, если граждане не найдут какого-либо способа сплачиваться в защиту своей свободы. Американцы самых различных возрастов, склонностей и положений объединяются в ассоциации. Это не только объединения коммерческого и производственного характера, в которых они все без исключения участвуют, но и тысяча других разновидностей: религиозно-нравственные общества, объединения серьезные и пустяковые, общедоступные и замкнутые, многолюдные и насчитывающие всего несколько человек. Американцы объединяются в комитеты, чтобы организовывать празднества, основывать школы, строить гостиницы, столовые, распространять книги, посылать миссионеров на другой конец света. И всегда там, где во главе всякого начинания во Франции вы видите представителя правительства, а в Англии - представителя знати, будьте уверены, что в Соединенных Штатах вы увидите какой-нибудь комитет… Для американцев организация - не просто могучее средство коллективного действия, но в некоторых случаях единственно возможный способ действия…” Эти строки написаны 150 лет назад, но нисколько не устарели. Теперь похожий процесс можно наблюдать и в нашей стране.

Правовое поле

Безусловно, некоммерческие организации и степень их пользы для общества зависят от стабильности правового и финансового положения. Причем НКО необходимы законы, способные защищать их суверенитет и функционирование на протяжении долгих лет (Методические рекомендации по руководству третьим сектором. - Зальцбургский семинар, 1997).
Законодательство об НКО в России оформляется как система лишь в 1990-х годах, хотя отдельные нормативные акты более раннего периода признают специальный статус организаций, действующих в общественных интересах. Свобода деятельности общественных объединений и право на объединение гарантированы Конституцией, а Гражданским кодексом узаконены основные характеристики гражданско-правового статуса разных типов НКО, порядок получения и использования ими имущества и прочие нормы. Основополагающие в этой сфере законы “Об общественных объединениях” и “О некоммерческих организациях” введены в действие 25 мая 1995 года и 12 января 1996 года соответственно (Докладная записка “Вклад некоммерческих организаций в социально-экономическое развитие России”. - Центр развития демократии и прав человека, 1999). Помимо перечисленных актов, деятельность НКО регулируется рядом более специализированных федеральных законов (“О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”, “О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений” и пр.) и нормативными актами на уровне субъектов Федерации и на местах.
Тем не менее, законодательство по НКО нуждается в совершенствовании, и несколько лет назад общественные структуры активно включились в процесс законотворчества и лоббизма. Так, фонды “Нет алкоголизму и наркомании”, “Интерлигал” и иные участвовали в разработке проекта закона “О социальном заказе” (суть которого - разрешить НКО участвовать в конкурсе на государственные “субподряды” при выполнении различных общественно значимых проектов). НКО вместе с юристами работали и над одной из версий закона по домашнему насилию, общественному контролю, ювенальной юстиции, справедливому налогообложению НКО. Так, законопроект “О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями” внесен в Госдуму благодаря усилиям общественной коалиции “Мы не просим льгот, требуем справедливых налогов”. Его рассмотрение в первом чтении намечено на декабрь 2000 года.

“Сегодня в стране пока не разработана грамотная налоговая политика, которая учитывала бы бесприбыльный характер деятельности некоммерческих организаций и их значимость для государства, - полагает Юрий Джибладзе, президент Центра развития демократии и прав человека, инициатор коалиции. - Более 40 видов налогов в той или иной степени распространяются сейчас на НКО. Нынешнее законодательство создает множество трудностей и для жертвователей, что ограничивает приток средств в социальную сферу в качестве благотворительных взносов. Внося законопроект и поправки к Налоговому кодексу, мы хотели нормализовать налогообложение, ведь некоторые нормы законов граничат с абсурдом. Например, благотворительные организации вынуждены платить налоги на тарелку супа, отданную бездомному. Не менее важная цель пакета законопроектов - сделать финансовую схему существования НКО прозрачной”.

Некоммерческие финансы

Двенадцать лет - малый срок. Государственные органы - и законодательные, и исполнительные - пока продолжают придерживаться патерналистской традиции, воспринимая НКО как “бедных родственников”, желающих пристроиться к “большому бюджетному пирогу”. Многим чиновникам заявления, что третий сектор может помочь в решении проблем, сопряженных с экономическим и политическим переходным периодом, кажутся бахвальством.
И напрасно - общественный сектор заявляет о себе как о самостоятельном игроке в экономике. Так, суммарный оборот третьего сектора в 22 странах (Нидерланды, Германия, Ирландия, Испания, Бельгия, Австрия, Франция, Финляндия, Великобритания, Австралия, США, Израиль, Япония, Чехия, Венгрия, Словакия, Румыния, Аргентина, Перу, Бразилия, Колумбия, Мексика, исключая средства религиозных организаций) составил в 1995 году 1,1 трлн долларов, что эквивалентно ВНП таких государств, как Италия и Великобритания. В США в 1994-1996 годах на социальные программы было израсходовано Федеральным правительством 425, региональными властями - 225, а некоммерческими организациями - 460 млрд долларов. В нашей стране “ставки” скромнее: в 1998 году оборот денежных средств НКО составил 109 млрд рублей (Учитывались НКО, отнесенные Госкомстатом к категории обслуживающих домашние хозяйства, то есть включая религиозные, потребительские, благотворительные организации. Данные предоставлены по запросу на 1 января 2000 года).
Впрочем, сумма эта сразу заставляет насторожиться: откуда у общественных организаций такие деньги? Ничего себе “некоммерческие”! Тут же вспоминаются финансовые пирамиды, аферы, обвинения в коррупции и пр. Конечно, нельзя отрицать “громких дел”, например, с Национальным фондом спорта. Однако появление подобных НКО было обусловлено только льготами, предоставлявшимся на тот момент “некоммерческим” статусом… Для третьего сектора типично привлекать средства легальным путем. На свои программы - всевозможные приюты для сирот, кризисные центры, досуговые клубы и образовательные кружки, поездки инвалидов на лечение, подарки престарелым, посылки заключенным, книги для сельских библиотек и т.д. - некоммерческие организации ищут деньги сами. Иногда НКО помогают местные органы власти, нередко жертвуют бизнесмены, выделяют гранты иностранные фонды.
Если все это оказывается неэффективным, то люди идут на улицу и просят прохожих пожертвовать или просто вкладывают собственные средства. В Нижнем Новгороде, например, в ходе традиционной акции “Белые цветы” по сбору средств в пользу больных туберкулезом в нынешнем году было собрано 25 тыс. рублей. Столичный фонд “Право матери” развернул кампанию по привлечению частных пожертвований для родственников погибших на подводной лодке “Курск”. А в Калуге подобным образом активисты собирали деньги на строительство пандусов, чтобы инвалиды могли беспрепятственно передвигаться по городу. И если бы общественники не поступали так, многих телефонов доверия, кружков, бесплатных газет и иных полезных начинаний могло бы не быть. Не говоря уже о том, что бюджет не досчитался бы налогов со всего сделанного НКО.
Статистика лукава: большинство НКО в России работают вовсе без денег - из всех зарегистрированных финансовую деятельность в 1998 году вели только 20 тысяч. Реальный вклад остальных организаций в экономику не так просто измерить - люди работают добровольно, а продукт их деятельности скромно называется общественным благом. Лидеры третьего сектора сами разрабатывают методики работы, малозатратные технологии. Например, московское общество “Добро” сумело найти средства на строительство уникальной школы для аутичных детей, в Магадане благодаря клубу “Ротари” все взрослые и дети-инвалиды бесплатно получили коляски, а в Пермской области без вмешательства НКО не было бы программ профессионального образования для беженцев и вынужденных переселенцев.
“Ценность некоммерческого сектора выходит за рамки экономики. В развитых государствах третий сектор рассматривается как поставщик общественно значимых услуг, - отмечают авторы доклада “Государственная политика в области содействия гражданским инициативам”, подготовленного весной 2000 года для Центра стратегических разработок (О.П.Алексеева, Г.Д.Джибладзе, И.Е.Доненко, О.В.Зыков, О.Б.Казаков, Ю.Н.Качалова, К.В.Киселева, А.Р.Севортьян, Е.А.Тополева, Н.Л.Хананашвили, М.М.Черток, В.Н.Якимец. Государственная политика в области содействия гражданским инициативам. - М., 2000). - Причем значительная часть их финансируется из государственных источников. В Великобритании в 1997 году вклад местных властей и центрального правительства в экономику НКО-сектора составил 2 млрд 340 млн фунтов стерлингов. Некоммерческие организации успешно конкурируют с другими участниками рынка социальных услуг, здравоохранения, науки и образования, культуры, самоуправления, защиты окружающей среды. Размещение госзаказов в НКО-секторе зачастую наиболее выгодно, так как позволяет достичь оптимального соотношения “цена-качество”, а также привлечь добровольный труд, дополнительные средства, квалифицированных специалистов и добиться адресного подхода к помощи нуждающимся, более полного учета потребностей конкретных групп населения”.

Структуризация сектора

Быстрое развитие, поддержка начинающих организаций и увеличение количества рабочих мест потребовали и упорядочения структуры третьего сектора (по данным исследований, около 34 млн россиян (Докладная записка “Вклад некоммерческих организаций в социально-экономическое развитие России”. - Центр развития демократии и прав человека, 1999) сейчас связаны с общественным сектором будучи либо сотрудником НКО, либо адресатом помощи). Выявились более “продвинутые" организации, заинтересованные работать на уровне государственной власти, взаимодействовать с крупным бизнесом, консолидировать и обучать организации менее опытные. К примеру, сейчас в 70-ти регионах действуют ресурсные центры - уникальные образования, в которых все желающие создать НКО и сотрудники уже действующих организаций любого профиля могут бесплатно получить консультации и техническую помощь.
“Ресурсные центры предоставляют стандартизованный набор услуг: технических, информационных (в том числе библиотечные), консультационных, телекоммуникационных, - рассказывает координатор программы ресурсных центров фонда “Евразия” Любовь Аленичева (Сайт фонда “Евразия” www.eurasia.msk.ru). - Именно такая задача и была поставлена перед победителями конкурса ресурсных центров в 1998 году. Ведь очень многие неправительственные организации в регионах испытывают “трудности роста”. Да и некоммерческий сектор Юга и Дальнего Востока, к примеру, значительно различается. Центры стали стартовой площадкой для многих талантливых организаций”. “Режим благоприятствования”, созданный ресурсными центрами, будет продолжаться для российских НКО еще как минимум три года. Именно на этот срок рассчитана Программа НКО (ПроНКО), предусматривающая техническую, материальную и консультационную поддержку РЦ, а также налаживание информационного обмена между регионами.
В последние два года в России появился и абсолютно новый тип некоммерческих организаций - Фонды развития местного сообщества (community foundation). Подобные фонды по принципу трастов аккумулируют средства, предоставленные частными и корпоративными благотворителями, а иногда и государством. Определенная часть средств ежегодно на конкурсной основе распределяется между общественными организациями-участниками тематического конкурса на лучший социальный проект в пределах сообщества. Первая подобная структура появилась два с половиной года назад в Тольятти, в настоящее же время фонды действуют или создаются в более чем 20 городах РФ.
Например, в столице 26 сентября фонд "Московский благотворительный резерв" вручил сертификаты первым 14 проектам-победителям конкурса на общую сумму 550 тыс. рублей (Информационный выпуск Агентства социальной информации № 38 (300), 2000). Это, к примеру, проекты проведения детского интеграционного лагеря "Наш дом" и лагеря личностного роста для подростков благотворительного фонда "Молодежная служба милосердия", создания детского театра народного костюма "Весялуха", программа "Я умею прыгать через лужи" Московского конноспортивного клуба инвалидов и детей с генетическими нарушениями, благотворительная столовая "Дом старых друзей”, проведение показательных выступлений моделей ракет и воздушных змеев, экопроект "Я, ты, он, она - вместе чистая Москва" по созданию муниципального центра экологического просвещения и другие. Поддержали фонд и все инициативы Ассоциация российских банков, холдинговая компания "Интеррос", Торгово-промышленная палата РФ, ОООИ "Факел", CAF-Россия и фонд "Евразия".

Роль в обществе

Ценность третьего сектора для демократического общества заключается еще и в том, что он играет роль “буфера”, выразителя всего многообразия мнений граждан перед властями. Таким образом, НКО в силах корректировать политику государства, снижать напряжение в обществе и повышать уровень гражданского участия в политических процессах и принятии решений. Также сотрудники некоммерческих организаций, работая непосредственно с населением, выявляют и формируют общественное мнение по той или иной проблеме.
Например, экологические организации в июне 2000 года, когда была реорганизована система министерств, подняли проблему упразднения Госкомэкологии, считая это решение правительства наносящим вред окружающей среде и природе России. Не найдя понимания в “верхах”, экологические организации объединились и начали сбор подписей для проведения Всероссийского природоохранного референдума. К сбору подписей, которым в конце июля занимались только экологические активисты, подключились сотни граждан, отмечает известный эколог, директор центра "Дронт" Асхат Каюмов (Информационный выпуск Агентства социальной информации № 38 (300), 2000). И если к 31 августа в активе экологов было только 500 тыс. подписей, то к 7 октября их число перевалило уже за 2 млн - именно столько необходимо для проведения референдума (для сравнения: в первые недели собиралось в среднем по 5-7 тыс.).
Подобные общественные кампании по самым разным вопросам - антивоенная, по принятию закона об альтернативной гражданской службе, пропаганде безопасного сексуального поведения, внедрению институтов общественного контроля в детских домах и постов уполномоченного по правам человека и пр. - в последнее время все чаще инициируются некоммерческими организациями. Эта тенденция свидетельствует об активизации граждан и значительном потенциале их самореализации. Кстати, некоммерческие организации в демократических государствах воспринимаются еще и как очень мощный институт просвещения и воспитания, своеобразная “кузница” будущих квалифицированных менеджеров и госслужащих. Западные политологи вообще связывают с НКО-сектором большие надежды, так как он способствует “продвижению новой, молодой и более открытой политической элиты - элиты, которая видит свой собственный интерес в построении общества, основанного на власти закона” (Журнал “The National Interest”, № 61, 2000).

Информационная политика

Тем не менее отношение к НКО в российском обществе не всегда соответствует их вкладу и явно менее благоприятно, чем мнение интернационального сообщества. Тому есть несколько причин. Прежде всего, сильны стереотипы негативного восприятия НКО. Например, услышав о некоммерческой организации c бюджетом в 100 тыс. долларов, люди, скорее всего, немедленно обвинят ее в коррумпированности, взяточничестве или воровстве. И будут не правы: эта немалая сумма на самом деле объяснима родом деятельности добровольной организации - к примеру, посвятившей себя целевому сбору средств на операции детям, страдающим редкими заболеваниями. На определенном этапе подобное “заведомо негативное” отношение к добровольчеству и НКО сформировалось в связи с публикацией в СМИ серии материалов о разоблачениях мнимых фондов. Сейчас общественникам приходится преодолевать скептицизм публики применительно к НКО вместе с журналистами. Правда, как скоро это произойдет, зависит в первую очередь от активности самих НКО и их информационной открытости.
В последние два-три года общественные организации осваивают и виртуальное пространство, создавая сайты и пропагандируя третий сектор в глобальной информационной сети. “Три наиболее известных и постоянно обновляемых сервера - Виртуальный ресурсный центр, “Human Rights On-Line” Московской правозащитной сети и сервер “Эколайн”, - пишет Любовь Аленичева. - Основное достоинство и, одновременно, недостаток - эти ресурсы адресованы именно некоммерческим организациям. Хотя сайты пытаются работать интерактивно, круг пользователей ресурсов НКО-сектора ограничен. Во многом, мне кажется, это связано с отсутствием привычки обращения к Интернету за информацией и использования его в практической работе. Вообще же возможности сети для сектора колоссальны, тем более, доступ получают все новые и новые НКО”.

Недостатки и перспективы

За недолгие годы существования российский третий сектор сумел добиться успехов, оцениваемых международными экспертами в области общественного развития как значительные. НКО внедряют отсутствующие на рынке социальные услуги, участвуют в законодательном процессе, взаимодействуют с властными структурами и бизнесом, занимаются образованием и организацией масс и многомиллионных кампаний. Несколько месяцев назад группе лидеров НКО предложили написать экспертный доклад для Программы стратегического развития России на 2000-2010 годы. Это был уникальный прецедент обращения к представителям третьего сектора при подготовке документа такого рода. НКО постепенно начинают чувствовать себя общественной силой.
Еще три года назад сложно было представить, что сектор “выйдет из подполья”, что об общественных организациях заговорят с трибуны Госдумы. Или, например, провальным представлялось бы мероприятие, с успехом прошедшее 10 сентября в Нижнем Новгороде - открытая уличная ярмарка НКО, собравшая более 20 участников. "Уличная ярмарка - это уникальная возможность максимально приблизиться к "клиенту", к потенциальному потребителю услуг, которые предоставляют наши организации, - заявила Алла Балашова, руководитель пресс-службы Центра поддержки НКО "Служение" (Информационный выпуск АСИ № 38 (300), 2000). - И реальный шанс для нижегородских НКО рассказать о себе широкой аудитории горожан не по телевизору и не через газеты, а лично". Мероприятие привлекло людей - некоторые приехали специально, чтобы получить бесплатную консультацию, интересовались добровольческими вакансиями.
Естественно, скорое развитие не может быть плавным. Поэтому, принимая во внимание все достижения, о “торжестве третьего сектора” говорить преждевременно. Организации все же работают на слишком разных уровнях. Как правило, в регионе не больше двух-трех действительно сильных НКО, причем они не всегда готовы делиться технологиями с менее успешными коллегами. Не все стремятся к консолидации или поиску компромиссов. Существует и соперничество за получение финансирования иностранных фондов, а в некоторых случаях - привыкание к “грантовым подкормкам” и нежелание искать иные пути финансового обеспечения организации. Однако все это, будем надеяться, лишь “кризис роста”.
Не менее опасными могут оказаться и воздействия извне. К примеру, “Индекс устойчивости НКО” в числе факторов, тормозящих развитие сектора, называет медленный экономический рост, двойственную политическую ситуацию, общую нестабильность. Каждый из этих факторов в состоянии серьезно осложнить положение третьего сектора. Например, у лидеров нет уверенности в том, что не изменится и без того жесткий налоговый режим, что очередной скачок доллара и финансовый кризис не минимизируют объемы благотворительных пожертвований и пр. Впрочем, подобного рода сложности сектор уже неоднократно испытывал и выработал некоторый иммунитет.

* * *

Отдавая дань сложному и болезненному переходному периоду в России, нельзя не отметить новое проявление демократизации в стране - свободные некоммерческие объединения и ассоциации. Несмотря на сравнительно короткую историю, третий сектор уже продемонстрировал завидную жизнестойкость, сумев выдержать сильные экономические и политические потрясения. И хотя на начальных стадиях это происходило благодаря сильной международной финансовой поддержке, сейчас некоммерческие организации постепенно переходят на местные источники финансирования и обретают “голос в обществе”. Одним из приоритетов для НКО остается профессионализация, которая позволит им на равных вести диалог и с властью, и с предпринимателями. Среди экспертов же равно популярными остаются два воззрения: либо общественное движение естественным образом пойдет на убыль и его поглотит бизнес или государственная машина, либо в ближайшее время с третьим сектором будут связаны коренные изменения в социальной системе. Но какой бы прогноз ни оказался верен, важно, что общественный сектор уже нельзя не замечать…